Презентация "Техническое регулирование" по экономике – проект, доклад

Техническое регулирование: институциональный анализ

П.В. Крючкова, д.э.н., зав.сектором Фонда «Бюро экономического анализа»

Основные вопросы

Суть реформы технического регулирования Проблемное поле исследований Некоторые исследования: Техническое регулирование и конкурентоспособность Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов Спрос на добровольную сертификацию Эффективность процедур разработки технических регламентов Перспективные направления исследований

Техническое регулирование

Вид экономического регулирования, включающий в себя установление технических требований к продукции и процессам и механизмы обеспечения соблюдения этих требований

Реформа технического регулирования: причины

Обязательные требования устанавливались нормативными документами разного уровня (от федеральных законов до ведомственных нормативных актов ГОСТы, СНиПы, СанПиНы – более 600 000 документов требования избыточны, противоречивы, непрозрачны Основной способ подтверждения соответствия – обязательная сертификации обязательной сертификации подлежало до 80% товарной номенклатуры по сравнению с 4% в ЕС

Существенные административные издержки бизнеса Несоответствие требованиям ВТО (Соглашения о технических барьерах в торговле) Неэффективность контроля

Федеральный закон «О техническом регулировании» (вступил в силу с 1 июля 2003 г.)

Кодификация и актуализация обязательных требований: вместо сотен тысяч ведомственных документов несколько сотен технических регламентов – федеральных законов или постановлений Правительства Разделение обязательных и добровольных требований: Технические регламенты – обязательные (только вопросы безопасности) Стандарты (национальные, организаций) - добровольные

Переход к более мягким формам подтверждения соответствия От обязательной сертификации к декларированию соответствия Четкие процедуры разработки и принятия технических регламентов и национальных стандартов разработчик – любое лицо обязательные публичные обсуждения проектов Изменение процедур контроля Контроль только на стадии обращения продукции Процедура отзыва продукции с рынка

Система технического регулирования

Трансформация системы технического регулирования

Текущее состояние реформы

Хотя подготовлено более 80 проектов технических регламентов, принято только 2 (постановления Правительства), еще 6 приняты Государственной Думой в 3-х чтениях Список товаров, подлежащих обязательной сертификации сокращается, но недостаточными темпами Фонд национальных стандартов обновляется, но уровень гармонизации с международными стандартами составляет менее 40% До сих пор не создана национальная система аккредитации В 2007 году приняты поправки в закон «О техническом регулировании» Изменений в системе государственного контроля (надзора) не произошло

Исследования

Воздействие технического регулирования в целом/различных вариантов реализации реформы/отдельных инструментов на: Экономику в целом Отрасли Предприятия Закономерности формирования и функционирования самой системы технического регулирования: Сравнительный анализ (Россия/ЕС/Новая Европа/СНГ) Эффективность процедур

Техническое регулирование и конкурентоспособность

Предмет: оценка потенциального влияния реформы технического регулирования на конкурентоспособность разных типов предприятий Внешняя/внутренняя конкурентоспособность Ценовая/неценовая конкурентоспособность Заказчик: Минпромэнерго России (Департамент технического регулирования) Исполнитель: Бюро экономического анализа

Меры технического регулирования и конкурентоспособность

Оценка социально-экономических последствий принятия технических регламентов

Предмет: разработка методологии оценки социально-экономических последствий принятия технических регламентов; подготовка финансово-экономических обоснования проектов технических регламентов Заказчик: Минпромэнерго России (Департамент технического регулирования) Исполнитель: Бюро экономического анализа и МГУ им. М.В. Ломоносова (методология анализа, консультирование по подготовке финансово-экономических обоснований); разработчики проектов технических регламентов

Предложено использовать нестандартную форму подготовки финансово-экономического обоснования к проектам технических регламентов: Сравниваются состояния до принятия ТР и после принятия Основная задача – показать, что введение технического регламента окажет положительное воздействие на экономику Выгоды от введения технического регламента должны превышать издержки, связанные с его принятием и применением

Потенциальные выгоды от введения технического регламента: Повышение уровня безопасности (снижение уровня риска) Иные экономические эффекты (облегчение экспорта, создание условий для импортозамещения, возможное ограничение конкуренции и т.п.) Затраты: Связанные с выполнением содержательных требований (в том числе издержки адаптации к измененным требованиям) Административные издержки (оценка соответствия)

положительный экономический эффект – принятие технического регламента экономически обоснованно: снижается уровень совокупного риска без увеличения затрат, или сокращаются совокупные затраты без увеличения уровня риска; отрицательный эффект – принятие экономически необоснованно: рост расходов без снижения уровня риска или снижение уровня безопасности без одновременного снижения затрат; нулевой эффект – технический регламент может быть принят, хотя и не приведет к изменению ситуации: уровень риска и совокупные затраты неизменны; нужны дополнительные расчеты – происходит повышение уровня риска со снижением общих затрат либо его понижение при росте затрат.

Этапы: Выделение заинтересованных групп Определение изменения уровня риска Определение изменения издержек для каждой из групп Оценка макроэкономических последствий Оценка воздействия на бюджеты всех уровней Общий вывод о целесообразности принятия технического регламента

Оформление результатов анализа: Отдельный раздел в общем обосновании необходимости принятия технического регламента (подробное изложение) Финансово-экономическое обоснование к проекту технического регламента (оценка воздействия на бюджеты всех уровней, краткое обоснование общего положительного воздействия на экономику)

Практические результаты: Разработанная методика включена в Методические рекомендации по разработке и подготовке к принятию проектов технических регламентов (утверждены Приказом Минпромэнерго России от 12 апреля 2006 года №78 ) С использованием этой методики подготовлено более 50% финансово-экономических обоснований к проектам технических регламентов

Выявленные проблемы: Разработчики плохо представляют, на кого будет воздействовать вновь принятый закон. Особенно характерно для отраслевых научных организаций и государственных учреждений. Сложности количественной оценки: лишь для незначительно группы объектов есть ряды исторических данных для оценки риска Нет системы учета случаев причинения вреда

Спрос на добровольную сертификацию

Предмет: эмпирический анализ спроса на добровольную сертификацию на соответствие международным стандартам (ИСО и др.) как элемента системы технического регулирования Исполнители: С.Б. Авдашева (ГУ-ВШЭ), П.В. Крючкова (Бюро экономического анализа) Основные вопросы: Существует ли в России спрос на добровольную сертификацию по международным стандартам? Каковы детерминанты спроса на добровольную сертификацию? С какими другими направлениями модернизационной стратегии предприятий связан спрос на добровольную сертификацию? Каковы возможные рекомендации для реализации реформы технического регулирования?

Спрос на добровольную сертификацию: источники данных

Данные выборочных обследований предприятий, проведенных в ГУ-ВШЭ в 2001-2006 гг. (4 выборки): выборка 1 и 2 – 2 раунда опроса в рамках проекта «Нерыночный сектор в российской промышленности», 2001 и 2002 гг., более 500 респондентов в 12 регионах России выборка 3 - опрос руководителей АО в рамках исследования корпоративного управления и интеграционных процессов ГУ-ВШЭ и Университета Хитоцубаши (Токио), весна-лето 2005 г., 822 респондентов в 64 регионах России выборка 4 - опрос в рамках совместного проекта ГУ-ВШЭ и Всемирного банка по исследованию конкурентоспособности российского бизнеса, осень 2005 г. – зима 2006 г., более 1000 респондентов

Доля предприятий, производящих сертифицированную по международным стандартам продукцию(опрос 2001 г.)

Доля предприятий, производящих сертифицированную по международным стандартам продукцию(опрос 2006 г.)

Сертификация и модернизационная стратегия (выборка 1: 1998-2000)

Типы модернизации: Новые сферы деятельности (продукты, рынки, партнеры) Изменение внутренней и внешней организации Выживание Избавление от наследия

Сертификация и модернизационная стратегия (выборка 3: 2001-2004)

Типы модернизации: «Стремление к звездам» (перезод в нишу с более высоким качеством и ценой продукции) «Выход на новые рынки» «Смена караула» «Экспансия»

Есть ли спрос на стандарты, гармонизированные с международными? Связь экспортной ориентации и сертификации по международным стандартам (выборка 4)

Спрос на сертификацию: основные выводы

спрос на сертификацию по международным стандартам в качестве компонента стратегии реструктуризации/ модернизации существует с начала экономического подъема; для предприятий-экспортеров существует проблема специальной сертификации их товаров в странах-импортерах, эта проблема тесно связана со сложностью соблюдения обязательных требований и стандартов в странах-импортерах; по мере роста числа предприятий, осуществляющих сертификацию по международным стандартам, растет доля тех, кто сталкиваются на этом пути с затруднениями, не позволяющими удачно провести сертификацию;

отдача от тех стратегий модернизации, которые предполагают сертификацию по международным стандартам, положительна, но не очень высока. Реализующие эту стратегию предприятия обычно находятся в удовлетворительном, но не стабильно хорошем финансовом положении; в результате доля предприятий, производящих сертифицированную по международным стандартам продукцию, увеличивается в последние годы медленными темпами; процессы сертификации продукции по международным стандартам нуждаются в поддержке и среди предприятий объективно существует спрос на эту поддержку;

сертификация продукции обнаруживает комплементарность с другими направлениями модернизации производства, в первую очередь – с обновлением ассортимента производимой продукции, входом на новые рынки, увеличением расходов на маркетинг и НИОКР; меры, нацеленные на стимулирование сертификации продукции и снижение издержек по сертификации, одновременно будут стимулировать обновление ассортимента продукции, вход на новые рынки, увеличение расходов на маркетинг и НИОКР. Верно и обратное: любая политика, стимулирующая расходы на НИОКР, одновременно будет повышать спрос на сертификацию продукции по международным стандартам.

Эффективность процедур разработки технических регламентов

Предмет: оценка эффективности публичных обсуждений проектов технических регламентов Заказчик: Минпромэнерго России (Департамент технического регулирования) Исполнитель: Бюро экономического анализа Основные вопросы: Представленность интересов в процессе публичных обсуждений Воздействие публичных обсуждений на качество проектов технических регламентов Рекомендации по совершенствованию процедуры

Публичные обсуждения проектов технических регламентов: базовая информация

Законом «О техническом регулировании» предусмотрено обязательное проведение публичных обсуждений проектов технических регламентов: о разработке проекта технического регламента должно быть опубликовано уведомление в момента опубликования уведомления о проект технического регламента должен быть доступен заинтересованным лицам для ознакомления срок публичного обсуждения проекта технического регламента не может быть менее чем два месяца о завершении публичного обсуждения проекта также публикуется уведомление перечень полученных в письменной форме замечаний заинтересованных лиц является одним из сопроводительных документов при внесении проекта технического регламента в Государственную Думу Российской Федерации

На практике используются 2 формы публичных обсуждений: Предусмотренная законом заочная форма Очная форма (общественные слушания) Информационная база исследования: протоколы общественных слушаний проектов технических регламентов (68 слушаний, с марта 2005 г. по март 2006 г.); перечни замечаний, составленные разработчиками проектов технических регламентов (по 8 проектам)

Участие в общественных слушаниях представителей различных групп интересов (в среднем по 68 обсуждениям)

Полнота представительства интересов в процессе общественных слушаний

Участие в общественных слушаниях представителей различных регионов (в среднем по 68 обсуждениям)

Количество замечаний, полученных на проекты технических регламентов

Количество организаций, принявших участие в обсуждении проектов технических регламентов

Представительство групп специальных интересов в процессе публичных обсуждений

Учтенные и отклоненные замечания по проектам технических регламентов

Эффективность публичных обсуждений: выводы

проведение публичных обсуждений проектов технических регламентов имеет важное значение для улучшения качества регламентов. По большинству регламентов учтено более 50% замечаний количество и качество получаемых замечаний во многом зависит от реального срока обсуждения и активности разработчика по привлечению к обсуждению заинтересованных лиц и организаций существует проблема привлечения к обсуждению широких групп специальных интересов самая острая проблема – нестыковка процедуры, описанной в законе «О техническом регулировании» и нормативных актов, регулирующих законотворческий процесс Механизм публичных обсуждений целесообразно использовать и для проектов других НПА, однако он будет эффективен только в случае изменения всей процедуры законотворчества

Перспективные направления исследований

Количественный и качественных анализ воздействия реформы в целом, ее отдельных элементов и инструментов на экономику на макро и микро уровнях Оценка соответствия: сравнение дискретных институциональных альтернатив (включая аккредитацию, подтверждение соответствия, го Ход реформы: анализ с позиции теории общественного выбора Оценка рисков